■PPP的負債風(fēng)險必然是以某種方式由合作伙伴各方共同承擔(dān)，其資產(chǎn)所有權(quán)或運營權(quán)雖可以階段性地歸屬于一方，但并不能否定整體上這種負債風(fēng)險共擔(dān)的性質(zhì)。所以，關(guān)鍵問題在于如何把各種PPP具體模式的負債風(fēng)險共擔(dān)機制盡可能合理化、可操作化。

■鑒于我國在推廣運用PPP模式過程中曾出現(xiàn)“明股實債、回購安排”，以及地方政府違規(guī)違法擔(dān)保等問題，從長效機制建設(shè)視角考慮，建議借鑒國際經(jīng)驗，盡快研究出臺我國的PPP會計準(zhǔn)則，將PPP固定資產(chǎn)及相關(guān)負債記入公共部門的資產(chǎn)負債表。

■未來有適當(dāng)時機修法時，可考慮明確PPP作為地方政府舉債渠道之一的法律地位，那么無論是出臺PPP會計準(zhǔn)則，還是把PPP項下資產(chǎn)負債適當(dāng)納入政府資產(chǎn)負債表，都會與法律規(guī)則體系相匹配了。

    英國是國際上運用PPP模式較為成功的國家，也是最早針對PPP制定專門會計準(zhǔn)則的國家。雖然英國的PPP會計準(zhǔn)則（FRS 5A）曾被其他國家當(dāng)成制定相關(guān)會計政策時的參照物，但其自身也有缺陷，即PPP固定資產(chǎn)因“漏記”而成為“孤兒資產(chǎn)”。后來隨著國際財務(wù)報告解釋委員會制定的《服務(wù)特許協(xié)議第12號解釋》（IFRIC12）與國際公共部門會計準(zhǔn)則委員會制定的《服務(wù)特許協(xié)議：授予方—第32號》（IPSAS32）的相繼出臺，PPP項目資產(chǎn)負債才有了國際性的會計處理指南。一則，由于IFRIC12與IPSAS32之間是“鏡像互補”關(guān)系，所以從設(shè)計層面堵住了PPP“孤兒資產(chǎn)”的漏洞。二則，由于IPSAS32規(guī)定PPP固定資產(chǎn)及其負債均應(yīng)記入公共部門的資產(chǎn)負債表，所以從制度層面封住了公共部門利用PPP隱藏債務(wù)的可能性，降低了公共部門利用PPP進行表外融資的沖動。

    鑒于我國在推廣運用PPP模式過程中曾出現(xiàn)“明股實債、回購安排”，以及地方政府違規(guī)違法擔(dān)保等問題，同時基于PPP的理論分析可引出其為政府、企業(yè)合作中共同融資負債的認知，從長效機制建設(shè)視角作戰(zhàn)略方針層面的考慮和選擇，我們建議借鑒國際經(jīng)驗，盡快研究出臺我國的PPP會計準(zhǔn)則，將PPP固定資產(chǎn)及相關(guān)負債記入公共部門的資產(chǎn)負債表。當(dāng)然，此舉意味著原則上明確PPP也是政府的舉債渠道之一，規(guī)范地方政府的融資行為，便不再是強調(diào)防止其利用PPP“隱匿”債務(wù)，而是應(yīng)以合理的資產(chǎn)負債通盤安排，把PPP規(guī)范地納入公共部門負債與相關(guān)風(fēng)險的表內(nèi)管理，以更好地使PPP機制興利防弊。我國的相關(guān)法律法規(guī)，需要依此思路框架考慮未來的優(yōu)化修訂。

PPP會計制度的國際發(fā)展概況

2006年之前：只有少數(shù)國家制定了專門的PPP會計政策

    PPP不僅涉及基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計、融資、建設(shè)、擁有、運營等多個環(huán)節(jié)，還涉及有關(guān)風(fēng)險、收益在公共部門與私人部門之間的分擔(dān)及共享等問題，這些環(huán)節(jié)和問題的疊加不僅增加了PPP合同履行中的變數(shù)，還使PPP項目固定資產(chǎn)（以下簡稱PPP資產(chǎn)）的會計處理比較復(fù)雜。由于公共部門與私人部門在對PPP資產(chǎn)進行會計處理時，往往邊界不夠清晰，因此過去在國家層面或國際層面鮮有PPP會計指南出臺。在2006年國際財務(wù)報告解釋委員會（IFRIC）頒布《服務(wù)特許協(xié)議第12號解釋》（IFRIC 12）之前，英國是國際上少數(shù)專門制定PPP會計政策的國家之一。在PPP /PFI資產(chǎn)是否記入政府部門資產(chǎn)負債表的問題上，英國會計準(zhǔn)則委員會（ASB）的傾向性要比英國財政部大。1997年9月，為了指導(dǎo)和規(guī)范公共部門對PPP資產(chǎn)進行會計處理，英國財政部的一個專門工作組受托擬定了《PFI技術(shù)說明第1號：如何對PFI交易進行會計處理》（PFI TN1）。1998年9月， ASB對其已頒布實施的《財務(wù)報告準(zhǔn)則第5號——交易實質(zhì)的報告》（FRS 5）進行了修訂，明確了PFI及類似合同的會計處理方法，具體規(guī)定可見《FRS 5修正條款——PFI及類似合同》（FRS 5A）。在對PPP /PFI資產(chǎn)進行會計處理時，F(xiàn)RS 5A遵循的基本原則是：“如果合作一方當(dāng)事人享有設(shè)施資產(chǎn)帶來的收益，并承擔(dān)與之對應(yīng)的風(fēng)險，那么該當(dāng)事人就擁有設(shè)施資產(chǎn)?！彪S后，英國財政部于1999年6月對PFI TN1也進行了修訂，即形成了被稱之為TTN1R的指導(dǎo)性文件。盡管在對PPP/PFI資產(chǎn)進行會計處理時，TTN1R和FRS 5A存在著一定的差異，但兩者都采用了“風(fēng)險報酬法”，即“在PPP模式下，誰承擔(dān)了主要風(fēng)險，并獲得了與之對應(yīng)的報酬，PPP/PFI資產(chǎn)就記入誰的資產(chǎn)負債表”。

    相對于英國，在這一時期的絕大數(shù)國家仍沿用各自既有的會計準(zhǔn)則或政策來處理PPP資產(chǎn)入賬問題。但同時也有部分國家，如澳大利亞、新西蘭等參考了FRS 5A或以其為基礎(chǔ)擬定了本國的PPP會計政策。

    2006年至2011年： IFRIC12的頒布與相關(guān)國家（國際機構(gòu)）PPP會計準(zhǔn)則的醞釀與出臺

    雖然當(dāng)PPP項目采用政府付費機制時，“風(fēng)險報酬法”基本可以反映PPP交易的實質(zhì)，但當(dāng)PPP采用“混合”付費機制如，前期為政府付費，后期為使用者付費時， “風(fēng)險報酬法”會遇到PPP會計處理上的一些難題。另外，在“風(fēng)險報酬法”下，還可能存在如下的問題：當(dāng)一方認為PPP項目的風(fēng)險及收益已經(jīng)轉(zhuǎn)移至合作的另一方，而另一方并不一定認為如此時，會導(dǎo)致“孤兒資產(chǎn)”問題的出現(xiàn)，即PPP資產(chǎn)不被記錄在任何一方的資產(chǎn)負債表上。為了彌補“風(fēng)險報酬法”存在的不足，相關(guān)國際機構(gòu)在設(shè)計PPP會計制度時，則采用了另一種方式，即“控制法”。2006年11月，國際會計準(zhǔn)則委員會（IASB）下屬的國際財務(wù)報告解釋委員會（IFRIC）發(fā)布了IFRIC 12。IFRIC 12是針對服務(wù)特許協(xié)議中私人部門制定的會計指南。IFRIC 12在對PPP進行會計處理時，采用的是“控制法”，即如果服務(wù)特許協(xié)議滿足下列兩個條件：一是在服務(wù)內(nèi)容的確定、服務(wù)對象的選擇，以及服務(wù)價格的調(diào)整等方面，授予方能對運營方實施“控制”或“監(jiān)管”；二是在服務(wù)特許協(xié)議結(jié)束時，授予方能通過所有權(quán)、受益權(quán)或其他方式“控制”項目設(shè)施的重大剩余權(quán)益，那么PPP資產(chǎn)不確認為運營方的不動產(chǎn)、廠房、設(shè)備等，因為設(shè)施資產(chǎn)的使用控制權(quán)并沒有轉(zhuǎn)讓給運營方，運營方只是依據(jù)協(xié)議規(guī)定，以授予方的名義運用設(shè)施提供公共服務(wù)（簡稱“雙控測試條件”）。同時，運營方在服務(wù)特許協(xié)議項下獲得的合同對價，應(yīng)按公允價值確認為“金融資產(chǎn)”或“無形資產(chǎn)”。

    在IFRIC 12公布后，一些國家開始以其為藍本著手對本國的PPP會計政策進行修改和制定。其中，最值得一提的是英國PPP會計政策的變化。

    2007年3月，英國政府做出了將公共部門會計“錨定物”由英國公認會計準(zhǔn)則轉(zhuǎn)變?yōu)閲H財務(wù)報告準(zhǔn)則的決定。按照原計劃，該決定自2008/2009年度開始實施，而實際上則推后了一年，主要是由于IFRS框架下的PPP會計制度不完善所致。同時，兩套會計準(zhǔn)則之間的“切換”還有大量的銜接工作需要做。由于IFRIC 12只是針對私人部門制定的PPP會計指南，而對公共部門如何將PPP資產(chǎn)入賬， IFRS并沒有具體的規(guī)定。另外，從嚴格意義上講，IFRIC 12是一個解釋而非準(zhǔn)則，僅適用于PPP合同中的私人部門會計主體。如何填補IFRS在PPP會計上的制度空白，為公共部門對PPP資產(chǎn)進行會計處理提供指南，是當(dāng)時需要解決的一個現(xiàn)實問題。為此，英國財政部利用“鏡像處理”手段，參照IFRIC 12的基本原則，明確了授予方處理PPP資產(chǎn)的辦法，即如果對下面三個問題的回答是肯定的，那么，PPP項下的不動產(chǎn)、廠房、設(shè)備等，以及相應(yīng)的負債都應(yīng)計入授予方的資產(chǎn)負債表：一是基礎(chǔ)設(shè)施的使用權(quán)及服務(wù)定價權(quán)是否由授予方控制；二是合同結(jié)束后，基礎(chǔ)設(shè)施的剩余權(quán)益是否由授予方控制；三是基礎(chǔ)設(shè)施是否由運營方建成或從第三方購置，或原來已被確認為運營方的資產(chǎn)。依據(jù)IFRIC12的規(guī)定，PPP資產(chǎn)不記入運營方資產(chǎn)負債表，而經(jīng)過“鏡像處理”后，可將其記入授予方的資產(chǎn)負債表中，進而解決PPP項目中的“孤兒資產(chǎn)”的問題。

除了英國外，參照IFRIC 12修訂、制定PPP會計政策或準(zhǔn)則的國家、國際機構(gòu)有：澳大利亞、南非、法國，以及國際公共部門會計準(zhǔn)則委員會等。

    2011年至今：IPSASB頒布IPSAS32，明確了政府會計主體的記賬原則

    2011年10月，國際公共部門會計準(zhǔn)則委員會頒布（IPSASB）《服務(wù)特許協(xié)議：授予方—第32號》（IPSAS 32），確立了PPP項目中授予方的記賬原則。而在此之前，并沒有關(guān)于授予方如何報告PPP交易事項的國際性準(zhǔn)則。

    在國際上，關(guān)于公共部門的國際會計準(zhǔn)則并不是強制性的。因此，是否遵循和采用國際公共部門會計準(zhǔn)則（IPSAS）完全取決于各國政府的自愿。同時，在2011年之前，既有的IPSAS也不包含任何關(guān)于公共部門如何對PPP資產(chǎn)進行會計處理的規(guī)定。所以，當(dāng)英國財政部依照IFRIC 12設(shè)計適用于英國的PPP會計政策時，IPSASB也開始著手研究公共部門如何報告PPP交易事項的問題，并采取了英國財政部使用過的“鏡像處理IFRIC 12”方法，即參照IFRIC 12的“雙控測試條件”，制定適用于公共部門的PPP會計準(zhǔn)則。2008年3月，IPSASB公布了一份名為《服務(wù)特許協(xié)議會計與報告》的咨詢文件，并在此基礎(chǔ)上，于2010年1月公布了《征求意見稿第43號》，在全球范圍內(nèi)征求各方意見。在吸取各方意見，并對《征求意見稿第43號》進行修改后，IPSASB于2011年正式對外公布了IPSAS 32。根據(jù)IPSAS 32 第9段的規(guī)定，如果服務(wù)特許協(xié)議滿足下列兩個條件，那么，服務(wù)特許協(xié)議資產(chǎn)即PPP資產(chǎn)則確認為授予方的資產(chǎn)：一是授予方能對服務(wù)內(nèi)容的確定、服務(wù)對象的選擇，以及服務(wù)價格的制定等進行“控制”或“監(jiān)管”；二是在服務(wù)特許協(xié)議結(jié)束時，授予方能通過所有權(quán)、受益權(quán)或其他方式“控制”項目設(shè)施的重大剩余權(quán)益。其實，這兩個條件就是FRIC 12的“雙控測試”條件，或者說是IPSAS 32 完全“復(fù)制”了FRIC 12關(guān)于PPP資產(chǎn)確認的基本原則。

    由此，IPSAS 32與IFRIC 12形成了“鏡像互補”關(guān)系，因為IFRIC 12確定的是PPP項目中運營方的記賬原則，且按此原則PPP資產(chǎn)不記入運營方資產(chǎn)負債表，而按IPSAS 32的規(guī)定，PPP資產(chǎn)應(yīng)記入授予方資產(chǎn)負債表。IPSAS 32的頒布是IPSASB與ASB在制定公共部門及私人部門會計準(zhǔn)則方面相互配合的表現(xiàn)，也彌補了PPP資產(chǎn)不被合作任意一方確認的制度性缺陷，解決了PPP項下的“孤兒資產(chǎn)”問題。

    盡管是否采用IPSAS 32的有關(guān)原則取決于各國政府的意愿，但是隨著IPSAS 32的頒布，授予方就有了處理PPP資產(chǎn)的國際準(zhǔn)則。目前，除了英國已經(jīng)率先將FRIC 12的“雙控測試條件”作為判斷PPP資產(chǎn)“花落”誰家的依據(jù)外，2012年7月，澳大利亞會計準(zhǔn)則委員會也于IPSAS 32頒布后，迅速設(shè)立研究項目，探索將IPSAS 32基本原則應(yīng)用于澳大利亞的可行性，并于2015年4月公布了澳大利亞《服務(wù)特許協(xié)議：授予方》的征求意見稿。按照征求意見稿的時間安排，該準(zhǔn)則于2017年1月1日開始正式實施。

PPP模式下的資產(chǎn)負債會計處理方式

“風(fēng)險報酬法”

    “風(fēng)險報酬法”原本是用來判斷一項租賃活動是否屬于融資性租賃的方法，后來才用于PPP資產(chǎn)的處理上。1976年，美國FASB頒布《財務(wù)會計準(zhǔn)則公告第13號——租賃會計》（SFAS 13），要求對不同的租賃活動采用不同的會計方法進行處理。同時，SFAS 13也是第一個采用“風(fēng)險報酬法”判斷一項租賃活動是融資性租賃，還是經(jīng)營性租賃的會計準(zhǔn)則。依據(jù)SFAS 13的規(guī)定：“在一項租賃活動中，如果與租賃資產(chǎn)所有權(quán)相關(guān)的全部收益及風(fēng)險發(fā)生了實質(zhì)性轉(zhuǎn)移，那么對于承租人而言，租賃應(yīng)視同其收購資產(chǎn)的行為，并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的支付義務(wù)；而對于出租人，應(yīng)視同其出售資產(chǎn)或提供融資的行為。”隨后，“風(fēng)險報酬法”被一些國際會計機構(gòu)或國家采納，并制定了相應(yīng)的租賃會計準(zhǔn)則，如國際會計準(zhǔn)則委員會于1982年9月頒布了《國際會計準(zhǔn)則第17號—租賃》；英國會計準(zhǔn)則委員會于1984年8月頒布了《會計實務(wù)準(zhǔn)則公告第21號》（SSAP 21）。其中，SSAP 21利用“風(fēng)險報酬法”將融資性租賃與經(jīng)營性租賃做了區(qū)分，并將前者定義為是指承租人承擔(dān)了與租賃資產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的全部風(fēng)險及報酬的租賃。

    由于PPP類似于公共部門與私人部門之間的融資性租賃行為，所以“風(fēng)險報酬法”也成為用來判斷PPP資產(chǎn)應(yīng)納入哪一方資產(chǎn)負債表的方法。首先使用該方法的是英國。根據(jù)英國會計準(zhǔn)則委員會頒布的FRS 5A，當(dāng)PPP合作中的一方擁有PPP資產(chǎn)所帶來的收益，且承擔(dān)與之對應(yīng)的風(fēng)險時，PPP資產(chǎn)就應(yīng)全部記入該方的資產(chǎn)負債表。從英國、澳大利亞等國的實踐來看，在用“風(fēng)險報酬法”來判斷PPP資產(chǎn)的“歸屬”時，也存在很多問題，除了前面已經(jīng)提及的“孤兒資產(chǎn)”外，還存在諸如不能完全反映PPP的經(jīng)濟實質(zhì)，以及大量資產(chǎn)及負債“游離”于公共部門資產(chǎn)負債表之外等問題。

    首先，“風(fēng)險報酬法”不能客觀反映“使用者付費”類PPP項目的經(jīng)濟實質(zhì)。對于“政府付費”類PPP項目，“風(fēng)險報酬法”可以較好地反映其交易實質(zhì)，在項目運營期，公共部門就需確認PPP資產(chǎn)，還要確認相應(yīng)的負債，即公共部門在擁有PPP資產(chǎn)帶來的收益時，還要承擔(dān)對私人部門的支付義務(wù)。但當(dāng)應(yīng)用于“使用者付費”項目時，“風(fēng)險報酬法”則不甚理想，因為公共部門只有到公私合作期結(jié)束后，才能確認PPP資產(chǎn)。在合作期間，對于公共部門而言，PPP資產(chǎn)是作表外處理的，盡管公共部門不承擔(dān)風(fēng)險，但卻仍然享有PPP資產(chǎn)帶來的收益，如通過PPP設(shè)施提供的公共服務(wù)，而這些公共服務(wù)原本應(yīng)由公共部門來提供的。顯然，這與“風(fēng)險報酬法”所內(nèi)含的風(fēng)險與報酬相匹配的原則是矛盾的。

    其次，風(fēng)險報酬法在核算單位方面存在缺陷。在根據(jù)“風(fēng)險報酬法”確定PPP資產(chǎn)的歸屬后，其應(yīng)全額記錄在合作一方的資產(chǎn)負債表上，不能把PPP資產(chǎn)拆開，再分別記錄在合作雙方的賬上，即在核算PPP資產(chǎn)時應(yīng)整體考慮。由此，當(dāng)PPP采用混合型的付費機制即政府付費+使用者付費時，“風(fēng)險報酬法”將會遇到不可克服的難題。對于存在混合型付費機制的PPP項目，公共部門和私人部門之間往往會涉及某種形式的需求風(fēng)險分擔(dān)約定，這會影響PPP資產(chǎn)的歸屬確認問題。為了進一步說明情況，下面虛構(gòu)一個例子。在一個PPP項目中，付費方式設(shè)計為：在項目的早期，私人部門按績效從公共部門獲得報酬，需求風(fēng)險由公共部門承擔(dān)；在后期，私人部門向使用者收取費用，需求風(fēng)險則由私人部門承擔(dān)。同時，如果進一步假設(shè)公共部門和私人部門承擔(dān)同等責(zé)任的需求風(fēng)險，那么無論是公共部門，還是私人部門都不滿足“承擔(dān)全部或絕大多數(shù)風(fēng)險及收益的前提”。所以，按照“風(fēng)險報酬法”，任何一方都不能確認PPP資產(chǎn)。在我國PPP項目的實踐過程中，也存在“使用者付費+財政可行性缺口補貼（即政府付費的一種形式）”的模式，按照“風(fēng)險報酬法”也很難量化操作。

    前文已經(jīng)分析了“風(fēng)險報酬法”存在的缺陷，其中最大的問題還是“孤兒資產(chǎn)”問題，即有時PPP資產(chǎn)既不被公共部門記入資產(chǎn)負債表，也不反映在私人部門的資產(chǎn)負債表上。比如英國在實施FRS 5A時，按PPP/PFI項目資本規(guī)模比較，大約有近半數(shù)的PPP/PFI資產(chǎn)是不記入公共部門的資產(chǎn)負債表的，也就意味著另外近半數(shù)的PPP/PFI資產(chǎn)，要么記入私人部門的資產(chǎn)負債表，要么不被任何一方所記入。

控制法

    混合型付費機制PPP項目的大量涌現(xiàn)，與“孤兒資產(chǎn)”問題的產(chǎn)生，都反映了“風(fēng)險報酬法”自身的不適應(yīng)性與缺陷性。所以，當(dāng)IFRIC 12、IPSAS 32公布后，“風(fēng)險報酬法”在國際上已很少被使用，取而代之的是，“控制法”成為很多國家或國際會計機構(gòu)在制定PPP會計準(zhǔn)則時采用的方法。由于IPSAS 32“復(fù)制”了IFRIC 12所采用的“控制法”，且前者是以授予方作為會計主體的準(zhǔn)則，后者是以運營方作為會計主體的準(zhǔn)則，所以兩者構(gòu)成了“鏡像互補”關(guān)系。在“控制法”下，由控制或監(jiān)管PPP資產(chǎn)使用的一方確認不動產(chǎn)、廠房、設(shè)備等固定資產(chǎn)，所以也就消除了“孤兒資產(chǎn)”現(xiàn)象?！翱刂品ā敝允艿接?、澳大利亞、IASB、IPSASB等國家或國際會計機構(gòu)的青睞，是因為它將“授予方是否控制PPP資產(chǎn)，而非是否承擔(dān)對運營方的支付義務(wù)”作為關(guān)注點。依據(jù)“控制法”，如果授予方控制PPP資產(chǎn)，那么授予方就應(yīng)以公允價值將PPP資產(chǎn)記入其資產(chǎn)負債表。與此形成對照的是，在“風(fēng)險報酬法” 下，只有當(dāng)授予方負有向運營方支付費用的合同義務(wù)時，才能以已確認的付費義務(wù)為基礎(chǔ)，在資產(chǎn)負債表中確認相應(yīng)的資產(chǎn)。由于在使用者付費類PPP項目中，授予方不負有向運營方支付費用的義務(wù)，所以根據(jù)“風(fēng)險報酬法”的原則，即使授予方控制了PPP資產(chǎn)，它也無需在資產(chǎn)負債表中確認相應(yīng)的資產(chǎn)。事實上，“控制法”應(yīng)用了《國際會計準(zhǔn)則第16號——不動產(chǎn)、廠房、設(shè)備》（IAS 16）中的原則，因此它反映的是授予方與運營方之間發(fā)生的“互換交易”行為。比如在收費道路這類使用者付費PPP項目中，公共部門是通過向私人部門讓渡道路收費權(quán)，才換得私人部門對建設(shè)及運營道路的責(zé)任承諾。而相反，依據(jù)“風(fēng)險報酬法”的原則，在使用者付費項目中，由于公共部門沒有向私人部門付費的義務(wù)，所以就不需反映這類項目中發(fā)生的“互換交易”行為。

“風(fēng)險報酬法”與“控制法”的關(guān)系

    “風(fēng)險報酬法”與“控制法”是針對PPP資產(chǎn)的兩種主要會計報表處理方法，由于各自關(guān)注點不同，導(dǎo)致同一項目按兩種方法處理的會計結(jié)果也不相同。但“風(fēng)險報酬法”與“控制法”也不是完全相互排斥，只是強調(diào)問題的側(cè)重點不同而已?；蚋鼮榫唧w地講，無論是控制的概念，還是風(fēng)險報酬的概念，都只是強調(diào)了資產(chǎn)定義中的某一方面。比如，根據(jù)《國際公共部門會計準(zhǔn)則第1號：財務(wù)報表列報》（IPSAS 1）對資產(chǎn)的定義：資產(chǎn)是指由實體過去的事項形成的、受實體控制、預(yù)期能給實體帶來經(jīng)濟利益或服務(wù)潛能的資源。顯然，“控制法”強調(diào)的是IPSAS 1定義中實體對資產(chǎn)“控制”的一面。而“風(fēng)險報酬法”則注重的是IPSAS 1定義中實體享有的未來“經(jīng)濟利益或服務(wù)潛能”的一面。但綜合考量，估計今后動態(tài)優(yōu)化的基本路徑，將主要基于“控制法”了。

對我國的啟示

PPP理論分析可形成的基本認識框架

    從理論上說， PPP涉及公共工程項目建設(shè)及其運營全生命周期或合同約定的較長特定時期內(nèi)的投融資問題，必然涉及負債。 PPP是政府與企業(yè)、市場主體以契約關(guān)系形成伙伴關(guān)系以求共贏與績效提升的機制創(chuàng)新，必然要求相關(guān)投融資、負債、資產(chǎn)管理機制的創(chuàng)新。PPP的合同契約關(guān)系需要得到法律、法規(guī)的保護和制約才具有可持續(xù)性，故PPP投融資中負債的規(guī)則和財務(wù)會計的規(guī)范性準(zhǔn)則的設(shè)計，需要在“創(chuàng)新發(fā)展”與“規(guī)范發(fā)展”相結(jié)合的前提下，做好動態(tài)優(yōu)化的權(quán)衡處理。

    就定性而言，既然PPP是政府和企業(yè)伙伴關(guān)系式合作建設(shè)、運營公共工程項目，其負債就不可能在政府方完全撇清干系，但此機制創(chuàng)新可使政府的相關(guān)負債產(chǎn)生相當(dāng)可觀的乘數(shù)放大效應(yīng)和資金使用中明顯的績效提升作用，這便是PPP特別值得重視與推進的原理。我國在推進PPP工作過程中，出于鼓勵創(chuàng)新的考慮，曾在文件中規(guī)定，凡是由管理部門確認為PPP的項目，其負債不納入地方政府債務(wù)規(guī)模的統(tǒng)計。但是隨著PPP發(fā)展，其實際的負債風(fēng)險壓力因素又必然為政府管理主體所感受到，為了防范風(fēng)險，在管理上又作出PPP不能與政府購買服務(wù)對接、不得承諾保底等規(guī)定，似乎PPP負債可以也應(yīng)該與政府主體完全隔離。如作嚴謹?shù)姆治觯琍PP的負債風(fēng)險必然是以某種方式由合作伙伴各方共同承擔(dān)，其資產(chǎn)所有權(quán)或運營權(quán)雖可以階段性地歸屬于一方，但并不能否定整體上這種負債風(fēng)險共擔(dān)的性質(zhì)，至少是存在政府方的一定程度的或有負債。所以，關(guān)鍵問題在于如何把各種PPP具體模式的負債風(fēng)險共擔(dān)機制盡可能合理化、可操作化，這又必然要求在其財務(wù)會計處理上的規(guī)則盡可能清晰化、力求精細化。在動態(tài)優(yōu)化的創(chuàng)新探索過程中，要承認精細化只能是相對的，所以也必須承認工作中可能不得不留出一定的彈性， “或有負債”本身即是具有一定模糊性的專業(yè)術(shù)語。

PPP國際會計制度演變的主要啟示

    前述PPP國際會計準(zhǔn)則的演變，體現(xiàn)了理論分析可闡釋說明的、其必然會發(fā)生的相關(guān)規(guī)則的探索和動態(tài)優(yōu)化過程。國際方面這一過程仍屬“進行時”，但已可對我國形成一些有益的啟示和可資借鑒之處。

一是PPP會計準(zhǔn)則之間應(yīng)構(gòu)成“鏡像互補”關(guān)系。

    如前所述，隨著IFRIC 12的頒布，國際財務(wù)報告解釋委員會彌補了PPP交易缺少國際會計準(zhǔn)則的空白。與英國采用“風(fēng)險報酬法”判斷PPP資產(chǎn)歸屬不同的是，IFRIC 12采用了“控制法”，以此判斷PPP資產(chǎn)應(yīng)記入何方的資產(chǎn)負債表。如果PPP資產(chǎn)滿足“雙控測試條件”，那么PPP資產(chǎn)則不記入運營方的資產(chǎn)負債表，私人部門只需將PPP交易對價確認為金融資產(chǎn)或無形資產(chǎn)即可。由于IFRIC 12僅是針對私人部門會計主體制定的準(zhǔn)則，公共部門如何處理PPP資產(chǎn)則無規(guī)定。也就是說在現(xiàn)有的IFRIC 12規(guī)則之下，PPP資產(chǎn)要么被公共部門記入資產(chǎn)負債表，要么公、私部門均不將其確認為自己的資產(chǎn)，即可能出現(xiàn)所謂的“孤兒資產(chǎn)”問題。鑒于此，2011年國際公共部門會計準(zhǔn)則委員會頒布了IPSAS 32，成為針對公共部門會計主體制定的首個PPP國際會計準(zhǔn)則。IPSAS 32“復(fù)制”了IFRIC 12采用的“控制法”，即如果PPP資產(chǎn)滿足“雙控測試條件”，那么PPP資產(chǎn)則記入授予方的資產(chǎn)負債表。由于 IFRIC 12與 IPSAS 32之間的“鏡像互補”關(guān)系，所以從規(guī)則設(shè)計的角度講，不會再出現(xiàn)“孤兒資產(chǎn)”的問題。

    然而，國際會計準(zhǔn)則只有被主權(quán)國家自愿采納后，才可能在有關(guān)國家發(fā)生法律效力。在現(xiàn)實中，很多國家并沒有采用國際會計準(zhǔn)則，這就意味著PPP國際會計準(zhǔn)則的影響力是有限的，導(dǎo)致一些國家仍將PPP作為政府的表外融資工具來使用，難免有隱藏政府債務(wù)或規(guī)避預(yù)算約束之嫌。為了控制政府的債務(wù)風(fēng)險，實現(xiàn)政府融資的可持續(xù)性，避免出現(xiàn)“孤兒資產(chǎn)”問題，主權(quán)國家在針對公共部門會計主體與私人部門會計主體制定PPP會計準(zhǔn)則時，大方向應(yīng)是使它們相互之間形成“鏡像互補”關(guān)系。

二是“控制法”是PPP較為適當(dāng)?shù)臅嬏幚矸椒ā?/span>

    利用“風(fēng)險報酬法”處理PPP資產(chǎn)入賬問題源于模仿租賃合同中的會計處理原則，即誰承擔(dān)了與租賃資產(chǎn)有關(guān)的主要風(fēng)險，租賃資產(chǎn)就進入誰的資產(chǎn)負債表。但如前所述，這一方法在PPP實踐中并不可行，這也是2006年國際會計準(zhǔn)則委員會（IAS）提出改革租賃會計準(zhǔn)則（IAS 17）動議的主要原因，并提出了“使用權(quán)模式”，即基于租賃資產(chǎn)“使用權(quán)”由誰“控制”，該資產(chǎn)就記入誰的資產(chǎn)負債表的方法，也即所謂的“控制法”。在這種新的模式下，不再區(qū)分融資性租賃和經(jīng)營性租賃之間的差別，而且原則上所有的租賃資產(chǎn)（包括負債）都應(yīng)記入承租人的資產(chǎn)負債表。受此影響，2006年IRFIC頒布的IRFIC 12以及2011年IPSASB頒布的IPSAS32也都采用了“控制法”來處理PPP會計問題。當(dāng)然，IRFIC 12與 IPSAS32采用“控制法”除了要解決“風(fēng)險報酬法”下的“孤兒資產(chǎn)”問題外，還要消除公共部門利用PPP隱藏債務(wù)及融資表外化的傾向。正是從上述角度看，“控制法”是排除“風(fēng)險報酬法”后較合適的PPP會計處理思路性方法。

三是PPP作為政府融資渠道之一應(yīng)合理地予以表內(nèi)化。

    一方面，PPP可以說是公共采購（政府采購）中工程采購的一種特殊方式，在一定條件下，通過PPP可以提高公共工程建設(shè)、運營和公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給能力和效率。另一方面，由于目前很多國家現(xiàn)有的會計準(zhǔn)則和財政統(tǒng)計制度都不涉及PPP問題，或者認為PPP無關(guān)政府的債務(wù)和負債，使得PPP成了許多國家政府部門的表外融資工具和隱藏債務(wù)的手段。即使是像英國這種國際公認的、運用PPP/PFI模式最為成功的國家，在其推廣PPP/PFI模式的早期也難以避免。因此， PPP往往容易被相關(guān)主體鉆空子，即被作為規(guī)避預(yù)算限制的措施而被看重。2008年國際金融危機爆發(fā)后，除了私人部門的債務(wù)風(fēng)險問題外，如何加強公共部門的債務(wù)與財政風(fēng)險監(jiān)控也受到了國際機構(gòu)和各國的高度重視。2011年IPSAS32的頒布，為公共部門處理PPP項下的負債問題提供了參考指南。IPSAS32的適用范圍不僅包括政府付費類PPP項目，還包括使用者付費類PPP項目，也就是，這兩類項目的資產(chǎn)及負債都要記入政府的資產(chǎn)負債表。所以，為了客觀反映公共部門的資產(chǎn)及負債狀況，應(yīng)考慮以遵循IPSAS32關(guān)于PPP的會計處理原則為方向，使PPP作為政府與企業(yè)合作的融資予以表內(nèi)化，可首先考慮將政府付費類PPP項目的資產(chǎn)及負債按公允價值記入政府的資產(chǎn)負債表。

我們的建議

首先，結(jié)合PPP立法制定專門的PPP會計準(zhǔn)則，夯實PPP市場監(jiān)管基礎(chǔ)。

    從嚴格意義上講，目前我國并沒有專門的PPP會計準(zhǔn)則或監(jiān)管制度。首先，2008年財政部公布的《企業(yè)會計準(zhǔn)則第2號解釋》是從六個方面回答了企業(yè)采用BOT參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)業(yè)務(wù)的會計處理問題，就企業(yè)會計主體如何確認建造服務(wù)收入、費用、工程價款等做了說明，但沒有對BOT及相關(guān)會計主體等的涵義進行界定。另外，《企業(yè)會計準(zhǔn)則第2號解釋》指出“BOT業(yè)務(wù)所建造基礎(chǔ)設(shè)施不應(yīng)作為項目公司的固定資產(chǎn)”，但沒有進一步解釋這類固定資產(chǎn)該做何處理。因此，《企業(yè)會計準(zhǔn)則第2號解釋》還未夯實相關(guān)的PPP會計準(zhǔn)則。其次，2017年4月公布的《政府會計準(zhǔn)則第5號—公共基礎(chǔ)設(shè)施》（簡稱《第5號》）也不涉及PPP的具體會計處理問題?！兜?號》除了在第三條中規(guī)定“采用政府與社會資本合作模式（PPP）形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施的確認和初始計量，適用其他相關(guān)政府會計準(zhǔn)則”外，再無其他關(guān)于PPP的條款。近年來，全國推廣運用PPP模式的勢頭迅猛，是適應(yīng)推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、創(chuàng)新發(fā)展的需要，但由于相關(guān)監(jiān)管制度規(guī)則不完善，管理部門出于對風(fēng)險的防范，近期頻繁對“明股實債、回購安排”、偽PPP，及地方政府違規(guī)違法擔(dān)保等現(xiàn)象提出警示。另外，財政承受能力論證、物有所值評估等前置條件確實也往往成了一種“形式”，不能充分有效發(fā)揮篩選項目、甄別風(fēng)險的作用。地方政府順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展，要求積極使用PPP模式從事公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，符合改革創(chuàng)新的大方向，應(yīng)予以必要鼓勵、引導(dǎo)和風(fēng)險防范、規(guī)則約束，但在方興未艾的現(xiàn)階段，出現(xiàn)越是經(jīng)濟落后的地區(qū)，入庫的PPP項目越多，越是經(jīng)濟發(fā)達的省市，入庫項目越少等現(xiàn)象，不由使人聯(lián)想《預(yù)算法》修訂前地方層面隱性負債亂象。其實經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)對PPP的積極性也有其客觀原因和一定合理性，隱含著PPP調(diào)動全國統(tǒng)一市場乃至國際市場上的部分社會資本，助推我國相對欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)超常規(guī)“反梯度推移”式發(fā)展的潛力和可能，同時也表明需及時加強必要的規(guī)范與專業(yè)化的風(fēng)險防控。

我們對此的建議是，參照國際會計準(zhǔn)則委員會及國際公共部門會計準(zhǔn)則委員會的相關(guān)準(zhǔn)則（如IFRIC 12 、IPSASA 32等），盡快制訂、頒布試行適合我國國情的PPP會計準(zhǔn)則，基本思路可遵循“鏡像互補”原則，把PPP如實作為合作平臺，出臺可同時一并規(guī)范政府方和社會資本方的PPP會計處理準(zhǔn)則與政策，防止“孤兒資產(chǎn)”的出現(xiàn)。建立健全PPP項目財務(wù)信息披露制度，完善PPP市場監(jiān)管措施，以求在鼓勵創(chuàng)新的同時，有效規(guī)范地方政府的融資行為。

    其次，將PPP項目納入政府資產(chǎn)負債表，“全景圖”式客觀反映政府負債（含或有負債因素）的規(guī)模。

    根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)［2014］43號）（簡稱43號文）的規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借……地方政府舉債采取政府債券方式?！笨梢姡谖覈?，現(xiàn)行的規(guī)則是省級地方政府經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以舉借債務(wù)，但只能以發(fā)行地方政府債券的方式實施。雖然43號文也鼓勵地方政府通過PPP的方式創(chuàng)新融資機制，但PPP項下的債務(wù)不屬于政府債務(wù)，因為43號文還規(guī)定：“政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。”當(dāng)時把PPP項下的償債責(zé)任在政府與社會資本之間做這種“切割”可以說有工作上的必要性，但這并不意味著政府與投資者或特別目的公司（SPV）之間永遠不存在或有債務(wù)關(guān)系。在PPP模式下，似乎政府不僅增加了公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的供給能力，而且還沒有提高財政支出或債務(wù)規(guī)模。實則不然，本質(zhì)上說PPP主要是以機制創(chuàng)新控制政府債務(wù)規(guī)模并“少花錢多辦事”地產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)和提高資金與項目的績效，但如果看上去一點兒也不涉及政府未來的支出壓力與或有債務(wù)，則只是一種表面的“財政幻覺”。正是由于PPP具有“時間轉(zhuǎn)換器”的作用，政府可將傳統(tǒng)模式下的“一次性”結(jié)賬工程建設(shè)活動變成新模式下的“分期”付款的工程采購式交易行為。如加入了企業(yè)方的運營期，則是要充分運用“使用者付費”機制的現(xiàn)金流減少政府還本付息，但并不絕對排除必要的政府方以“可行性缺口補貼”表述的付費加入其內(nèi)。最簡要地假設(shè)舉例（不涉及運營期）：某地方政府決定新建一個投資規(guī)模為1000萬元且由政府付費的項目，在傳統(tǒng)模式下，政府要么擴大支出規(guī)模1000萬元，要么舉借債務(wù)1000萬元，總之這1000萬元需要在政府當(dāng)期賬上反映出來。而在廣義PPP概念中的BT模式下，政府無需在當(dāng)期賬上記錄該項資本性支出，只需在約定的隨后10年中，平均每年向社會資本支付100萬的款項即可。如此，每筆款項只需在實際支出時，才反映在政府的賬上，這也是收付實現(xiàn)制下的記賬原則。依據(jù)我國目前的實踐來看，對政府付費類PPP項目的會計處理，采用的就是收付實現(xiàn)制原則。但收付實現(xiàn)制容易低估PPP給政府帶來的財政成本及未來風(fēng)險。在當(dāng)前的政策與制度規(guī)范下，PPP項下的政府未來支出是不作為政府負債處理的，所以PPP才可能成為地方政府借道的一種表外融資機制。客觀地說，現(xiàn)行PPP流程規(guī)則中所要求的“財政承受能力論證”，已提供了約束這種未來支出安排的原則上的“天花板”，政府付費的“可行性缺口補貼”概念是將這些未來支出制度化地納入了地方政府預(yù)算程序，這些都值得稱道?；诖?，如進而考慮引入相關(guān)預(yù)算管理的“權(quán)責(zé)發(fā)生制”會計準(zhǔn)則，這一問題的財務(wù)表現(xiàn)將更為合理，更有利于多方實行共同監(jiān)督。

    沿此視角，我們的建議是，加快政府綜合財務(wù)報告的編制工作，將PPP項下的資產(chǎn)及負債按權(quán)責(zé)發(fā)生制規(guī)則記入政府資產(chǎn)負債表；利用現(xiàn)有的地方政府債務(wù)限額管理制度，可力求清晰量化設(shè)定每個省、市、縣PPP投資總規(guī)模的年度操作上限。將PPP項下的負債（其中包含或有負債因素）納入其中，會合乎邏輯地擴大政府負債統(tǒng)計范圍，但這是對應(yīng)于資產(chǎn)的擴大或未來資產(chǎn)的擴大，并不意味著實際增加了政府債務(wù)負擔(dān)，只是會更真實、全面地反映政府的負債全景圖，促使各方更好地瞻前顧后，更有效地防范相關(guān)債務(wù)風(fēng)險。

    第三，未來修訂有關(guān)法律法規(guī)時，應(yīng)考慮將PPP確認為政府舉債的渠道之一。

    修訂后的《預(yù)算法》第35條的規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出……除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。”從此規(guī)定可以看出兩個要點：1）經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市可以通過發(fā)行地方政府債券的方式舉借債務(wù)；2）除發(fā)行地方政府債券外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。因此，PPP屬于 “不得以任何方式舉借債務(wù)”所禁止的情形。另外，盡管43號文提到推廣PPP模式，但已與政府的舉債方式作了切割使之與《預(yù)算法》不相沖突。但作長遠計議，未來有適當(dāng)時機修法時，可考慮明確PPP作為地方政府舉債渠道之一的法律地位，那么無論是出臺PPP會計準(zhǔn)則，還是把PPP項下資產(chǎn)負債適當(dāng)納入政府資產(chǎn)負債表，都會與法律規(guī)則體系相匹配了。

    因此，我們的建議是，在借鑒IFRIC12 、IPSAS32等的基本原則，制定符合我國國情的PPP會計準(zhǔn)則的進程中，把握適當(dāng)時機修訂相關(guān)法律法規(guī)，確認PPP為地方政府的舉債渠道之一，為更好地使PPP在創(chuàng)新中實現(xiàn)興利防弊，更為周全地奠定必要的法治基礎(chǔ)。

（作者為中國財政科學(xué)研究院研究員）